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        “主體變更”對環評審批有何影響?

        來源:中國固廢網  日期:2021年03月22日  文字:【 加粗】【高亮】【還原

        筆者多年來一直從事環境法律實務工作,深刻感受到建設項目環評審批中部分基層管理部門忽視環評審批的行政許可特性,導致實務中產生一些不必要的爭議。如常有生態環境主管部門或企業向筆者咨詢,如果建設項目建設完成后,運營主體發生了變更或者項目資產進行了轉讓,是否需要重新辦理環評審批?

        為厘清主體變更對于環評審批的影響,筆者特撰文探討如下。本文中環評審批僅指“建設項目的環境影響報告書/表的行政審批”,下文不再贅述。

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        關于環評審批相關期限問題

        何時需要取得環評審批?

        《環境影響評價法》第二十五條規定:“建設項目的環境影響評價文件未依法經審批部門審查或者審查后批準的,建設單位不得開工建設?!庇纱丝梢?,環評審批是建設項目在開工建設前必須取得的行政許可。這是何時應當取得環評審批的問題。

        環評審批的行政許可效力何時終止?

        建設項目依法完成竣工環保驗收后,作為行政許可的環評審批處于何種法律狀態?或者再直白點說,后續行政許可內容發生變化是否還需依法辦理許可變更手續?

        筆者認為,環評審批作為一類建設許可,是建設單位從事項目建設活動所應該依法取得的行政許可。某建設項目完成竣工環保驗收后,建設單位對項目的建設行為已經完成,行政相對人不再需要持續持有這一項目的建設許可,環評審批作為行政許可的法律效力至此終結。

        建設項目竣工驗收后,在發生一些產權變更時,一種觀點認為需要辦理環評審批的主體變更。這其實是沒有對作為建設項目開工建設許可的環評審批與作為生產運營許可的排污許可之間的差異進行區分。

        簡單舉一個例子,某個房地產項目開工建設之前已取得環評審批,項目完工后房地產開發商實施房屋銷售行為,是否還需要為每一戶重新辦理環評審批變更手續?答案顯而易見。因此,建設項目竣工環保驗收完成后,這一項目與環評審批相關的義務也自然終結。

        驗收后發生一些變動是否需要認定發生重大變動?

        《環境影響評價法》第二十四條第一款規定:“建設項目的環境影響評價文件經批準后,建設項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞的措施發生重大變動的,建設單位應當重新報批建設項目的環境影響評價文件?!?

        對于建設過程中發生重大變動的建設項目需要重新報批環評文件,目前理論與實務界均無爭議。但是,對于竣工環保驗收完成后發生的一些變動,如符合重大變動的相關要素標準,是否也屬于重大變動的范疇?各方觀點不一。筆者的答案是否定的,主要理由如下:

        一是《關于印發環評管理中部分行業建設項目重大變動清單的通知》(環辦〔2015〕52號)已明確:“屬于重大變動的應當重新報批環境影響評價文件,不屬于重大變動的納入竣工環境保護驗收管理?!边@段話表明,在竣工環保驗收之前才需要判定建設項目是否發生重大變動。

        二是根據前文論述,一個建設項目完成竣工環保驗收后,環評審批的行政許可效力已經終止。后續發生的一些變動,被認定為屬于新建設項目的,應該依法辦理相關審批手續。如新建、改建、擴建項目和技改項目都可以直接依法重新辦理環評審批手續,若此時再同時適用重大變動條款,則會導致法律適用的混亂。當然,依法不需要辦理環評審批的,也可以通過環評備案程序或者排污許可變更手續等予以管理。

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        關于環評審批的主體問題

        誰需要依法取得環評審批?

        《行政許可法》第二條規定:“本法所稱行政許可,是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請,經依法審查,準予其從事特定活動的行為?!币虼?,行政許可是明確授予某一具體主體的,也就是行政許可應有明確的被許可人。那么建設項目中,誰需要依法取得環評審批呢?特別在一些PPP項目、BOT項目、代建項目、EPC項目中由于投資、建設、資產所有權關系復雜,經常會產生疑問。

        《環境影響評價法》第二十二條規定:“建設項目的環境影響報告書、報告表,由建設單位按照國務院的規定報有審批權的生態環境主管部門審批?!庇纱丝梢?,建設單位需要依法取得建設項目的環保審批行政許可。

        建設單位變更是否需要辦理行政許可變更手續?

        從前文論述來看,環評審批更多關注的是建設項目本身對環境的影響,如果發生“重大變動”,則需要重新報批建設項目的環境影響評價文件,更明確地說,就是需要重新修改環境影響評價文件再提交審批。

        但是,如建設項目在建設過程中建設單位發生變更,是否需要重新辦理環評審批手續?

        有觀點認為,既然建設項目已經取得環評審批,在未發生重大變動時,僅建設單位變更不需要重新辦理審批手續。當然,根據《環境影響評價法》的規定,在建設項目未發生重大變動時,不需要重新修改環境影響評價文件。但是,環評審批除受《環境影響評價法》規限外,還應遵守《行政許可法》的相關規定。

        行政許可,是指行政機關準予被許可人從事特定活動的行政行為。行政許可的要件應包括:誰有權實施特定活動,以及實施何種特定活動兩部分內容。當建設單位發生變更時,作為行政許可的環評審批的被許可人也發生了變更,亦需要辦理行政許可的主體變更手續。

        《行政許可法》第八條規定:“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護,行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可?!钡谒氖艞l規定:“被許可人要求變更行政許可事項的,應當向作出行政許可決定的行政機關提出申請;符合法定條件、標準的,行政機關應當依法辦理變更手續?!?

        由此可見,建設項目在建設過程中發生建設單位變更的情形時,新建設單位應依法取得環評審批。因為,生態環境主管部門已經將這一建設項目的環評審批行政許可授予原建設單位,其依法不得擅自改變被許可人。但需要特別注意的是,生態環境主管部門在辦理環評審批行政許可變更時,應根據原建設單位的申請予以辦理。同時,若僅建設單位發生變化而建設項目并未發生重大變動,則在進行許可變更批復時不需要新的建設單位重新編制建設項目環境影響評價文件。

        綜上,建設主體/運營主體變更發生的階段對于判斷是否需要重新辦理環評審批具有直接影響。如相關變更發生在項目建設階段,則需要依法辦理建設主體的行政許可變更手續;如相關變更發生在建設項目竣工環保驗收完成后,因環評審批行政許可的效力已終止,相關單位無需重新辦理這一建設項目的環評審批手續。

        作者系浙江京衡律師事務所高級合伙人、浙江省律協環資委主任

        編輯:王媛媛

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